Qué Hacemos

Objetivo

El objetivo del Programa de Gestión Territorial para Zonas Rezagadas es generar condiciones de desarrollo socio-económico y reducir brechas de carácter territorial mediante una política de intervención intersectorial, con foco en el desarrollo productivo, en la transferencia de competencias y en la generación de capital social y humano. El modelo de gestión utilizado se caracteriza por ser participativo, lo que se expresa en el trabajo que se realiza en cada uno de los territorios. Desde 2014 se encuentra en su fase piloto, trabajándose paralelamente en una política pública nacional para zonas rezagadas


Origen del Programa

El Programa de Gobierno presentado por la entonces candidata presidencial Michelle Bachelet anunciaba una agenda para impulsar la descentralización del país, materia en la que destacaba la preocupación por superar las desigualdades territoriales. El desafío planteado en este punto consistía en superar las brechas de desarrollo que presentan ciertos territorios en relación con los promedios regionales y nacionales, para lo cual se requería de políticas públicas que abordaran dichas brechas en concordancia con las realidades particulares de cada territorio.

En este sentido, el programa presidencial comprometió los siguientes esfuerzos:

- La creación de un Fondo de Convergencia Regional para disminuir brechas y apoyar el desarrollo de los territorios más rezagados en materia de desarrollo socioeconómico.
- Se asume un compromiso con aquellas zonas del país que se encuentran rezagadas en cuanto a su desarrollo en comparación al resto del país.

Estos compromisos asumidos con la ciudadanía fueron incorporados en las 56 medidas que el gobierno de la Presidenta Bachelet ejecutaría durante sus primeros 100 días de administración. En concreto, la medida presidencial N° 24 contemplaba la creación de un Programa de Desarrollo para Territorios Rezagados, el que fue lanzado por la Presidenta de la República el día 27 de mayo de 2014, en la comuna de Combarbalá.

En dicha ocasión, la Presidenta de la República anunció que junto con el desarrollo del proyecto y la inyección inicial de recursos, se avanzaría también en la identificación de los indicadores que permitieran definir qué territorios se encuentran en una situación de rezago en relación con el resto del país. Con ese fin, la Presidenta de la República anunció que dichas definiciones quedarían plasmadas en un Proyecto de Ley que establecería una nueva categoría de territorio, con el objeto de desarrollar una política pública de Estado.

La creación del Programa de Zonas Rezagadas se materializó mediante el Decreto N° 1.116 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, promulgado el 22 de mayo de 2014 y publicado el día 2 de agosto del mismo año. Dicho decreto contempla el marco general de acción del programa piloto, define los objetivos del mismo e indica cuál es su ámbito de aplicación, centrado originalmente en tres territorios. Posteriormente, a través del Decreto N° 1.929, se incorporaron dos nuevos territorios.


Territorios Rezagados

El Programa funciona en base a territorios funcionales, correspondientes normalmente a una Provincia o a algún territorio especial establecido en el ordenamiento territorial de la región respectiva, si lo hay.

En 2014 comenzó el programa piloto en tres territorios: Choapa-Limarí (Región de Coquimbo, comunas de Canela, Montepatria, Combarbalá y Punitaqui), Secano Maule Sur (Región del Maule, comunas de Chanco, Pelluhue, Empedrado y Cauquenes), y Provincia de Arauco (Región de Biobío, comunas de Tirúa, Lebu, Cañete, Arauco, Contulmo, Curanilahue y Los Álamos). El año 2015 se incorporaron dos nuevos territorios: Valle del Itata (Región de Biobío, comunas de Ránquil, San Nicolás, Quillón, Cobquecura, Coelemu, Ninhue, Portezuelo, Quirihue y Trehuaco) y Provincia del Ranco (Región de los Ríos, comunas de La Unión, Futrono, Río Bueno y Lago Ranco). En 2017 se incorporará al Programa el Territorio Lafkenche (Región de la Araucanía, comunas de Carahue, Toltén, Saavedra, Nueva Imperial y Teodoro Schmidt).

Los criterios de elegibilidad de un territorio son los siguientes:

- La existencia de una brecha de pobreza a nivel nacional, esto es, que la mitad o más de las comunas que conforman el territorio se encuentren entre las 100 comunas con mayores índices de pobreza a nivel nacional, de acuerdo con los datos contenidos en la Encuesta CASEN 2009.
- La existencia de una brecha de pobreza a nivel regional, esto es, que la mitad o más de las comunas que conforman el territorio se encuentren entre el 30% de las comunas con mayores índices de pobreza a nivel regional, de acuerdo con los datos contenidos en la Encuesta CASEN 2009.
- El territorio debe presentar un alto nivel de aislamiento, esto es, debe tener más de un 10% de localidades en situación de aislamiento, de acuerdo con los datos contenidos en el Estudio de Identificación de Localidades en Condición de Aislamiento (2012) de la SUBDERE.

Para que un territorio pueda ser seleccionado para formar parte del Programa de Zonas Rezagadas, es necesario que cumpla con al menos dos de los criterios señalados anteriormente. También son considerados los siguientes elementos:

- La existencia de una marcada identidad local, la que puede manifestarse en elementos históricos, culturales e incluso turísticos.
- La existencia de componentes asociativos, los que pueden expresarse a través de organizaciones sociales, gremiales y de instituciones de gobierno local. En este sentido destacan las asociaciones de municipios, las que tienen personalidad jurídica y coordinan a las autoridades locales. La breve experiencia de trabajo del Programa ha mostrado que este tipo de asociaciones pueden ser un importante motor de desarrollo territorial


Planes de Desarrollo de los Territorios Rezagados

El trabajo del Programa se materializa en los Planes de Desarrollo Territorial. Dichos instrumentos contienen un diagnóstico de las brechas que afectan al territorio en cuestión y una cartera de proyectos que apuntan a superar dichas brechas. Los Planes tienen una naturaleza intersectorial, esto es, comprometen el trabajo de diversas reparticiones públicas, las que operan en forma coordinada en torno a un foco de rezago identificado en conjunto con el Programa y con los actores sociales involucrados. Las inversiones necesarias para ejecutar los Planes son evaluadas bajo criterios de costo eficiencia y la cartera de proyectos es evaluada en forma integral, esto es, evitando el análisis proyecto a proyecto.

Los Planes de Desarrollo Territorial son elaborados a través de un trabajo mancomunado entre agentes públicos, privados y sociales. El trabajo comienza en mesas temáticas definidas de acuerdo con las características del territorio y en torno a las principales actividades productivas de la zona. Ejemplos de estas mesas son la mesa de los ganaderos caprinos o la mesa minera en el territorio Limarí-Choapa, la mesa vitivinícola en el territorio Secano Maule Sur y la mesa de turismo en el Valle del Itata, entre otras. En dichas mesas los actores pueden exponer sus inquietudes y hacer sus propuestas para definir qué proyectos formaran parte de la cartera a financiar mediante el Fondo de Convergencia Regional.

Posteriormente, la sanción del Plan queda entregada a una mesa territorial conformada por los representantes de las mesas temáticas y los principales dirigentes sociales y privados. Dicha mesa traza los objetivos a partir del trabajo de las mesas temáticas y desarrolla los ejes en que debe trabajarse. La cartera de proyectos que formarán parte del Plan es discutida en una mesa regional y posteriormente presentada al Consejo Regional respectivo, el que aprueba en forma definitiva el programa que ha sido previamente construido en forma participativa.

En el primer año de implementación de un territorio se optó por construir un plan de iniciativas de carácter anual, con el fin de iniciar el trabajo participativo e implementar las primeras medidas. Posteriormente, aprovechando el aprendizaje proveniente de la elaboración e implementación del primer plan, los actores territoriales elaboran, en conjunto con el equipo regional del Programa, un Plan de Desarrollo Territorial de carácter trianual. Dicho Plan contiene un diagnóstico de la situación del territorio, los ejes sobre los cuales se trabajará para superar las brechas y la cartera de iniciativas que se implementará en torno a dichos ejes. El financiamiento de las iniciativas contenidas en el Plan proviene mayoritariamente de recursos sectoriales, mientras que el Fondo de Convergencia solo contribuye con un porcentaje menor para financiar ciertas iniciativas particularmente relevantes para la consecución de los objetivos trazados.


Instrumentos del Programa

El Programa lleva a cabo su objetivo a través de los siguientes instrumentos:

1.- Evaluación de los proyectos de inversión Costo Eficiencia / Costo Beneficio Una herramienta clave es el cambio de metodología de evaluación de los proyectos de inversión. De esta forma se pueden viabilizar o priorizar proyectos al sustituir el criterio de evaluación costo-beneficio por el de costo-eficiencia en proyectos de infraestructura contemplándolos en un plan.
2.- Provisión de Zonas Rezagadas: Los recursos propios del Programa buscan financiar iniciativas que apunten a superar las brechas que afectan a aquellos territorios identificados como rezagados, sin cubrir la totalidad de las inversiones contenidas en los Planes de Desarrollo Territorial, sino las más relevantes para avanzar en la superación de las brechas de rezago.
3.- Adaptación de instrumentos públicos a los territorios: El programa articula con otras instituciones preocupaciones especiales en este tipo de territorio, por ejemplo la obligación de contar con proveedores de Zonas Rezagadas en las licitaciones de compras públicas en JUNAEB o la creación de un subsidio complementario de hasta 50 uf para Zonas Rezagadas en el marco del Programa Fondo Solidario de Elección de Vivienda.


Características del Programa

La participación territorial como elemento esencial: En el centro de la labor del Programa se encuentran las mesas temáticas y la mesa territorial. Las primeras agrupan a miembros de la comunidad según los distintos sectores productivos existentes en el territorio y que se han definido en el Plan de Desarrollo respectivo, teniendo las autoridades de Gobierno una labor de acompañamiento y escucha. Estas mesas confluyen en la mesa territorial, presidida por el gobernador respectivo, e integrada por distintas autoridades públicas y representantes de las mesas temáticas. De esta forma, la identificación de las acciones para abandonar el rezago y su priorización tienen origen en la comunidad misma, luego trabajándose en distintas instancias de coordinación política para una mirada de conjunto. Este trabajo implica articular a actores que no suelen relacionarse y mediar entre distintos intereses, muchas veces contrapuestos. Sin embargo, el trabajo en el territorio ha ido instalando esta forma de trabajo gradualmente entre los actores presentes. Hoy en día el Programa trabaja con 16 mesas temáticas que confluyen en las 5 mesas territoriales, una por cada territorio rezagado. Es necesario que este modo de trabajo se instale de forma irreversible en la región, impactando en los distintos servicios públicos y estamentos de los gobiernos regionales y el nacional. También en torno a este punto debe destacarse el trabajo que ha hecho el Programa en conjunto con otros servicios públicos para ampliar y profundizar la participación ciudadana en diversos proyectos. En especial cabe mencionar lo realizado con MOP donde se ha acordado ir más allá de las normativas vigentes en la materia, por ejemplo en la pavimentación de la ruta Soruco-Manquehua, en el territorio de Choapa-Limarí.

Actuación coordinada de los servicios públicos: Junto con incorporar la participación de los territorios como un elemento central en la creación y gestión de políticas públicas, el Programa ha puesto sus esfuerzos en permitir una actuación coordinada de los servicios públicos en torno a los ejes definidos por los territorios. Esto ha permitido ir superando lentamente la lógica de intervenciones aisladas y centralizadas, en las que cada servicio realiza su trabajo sin tener en consideración las distintas dimensiones de las brechas territoriales ni la labor que pueden desarrollar otros servicios. Un ejemplo de esto es el trabajo que ha precedido los acuerdos entre el Consejo de Producción Limpia y pequeños productores vitivinícolas y de berries en Secano Maule Sur, donde han colaborado las SEREMI de Medioambiente, Economía, CORFO, el Gobierno Regional, entre otros. Un trabajo similar está teniendo lugar también en el territorio Chopa-Limarí.

Focalización de recursos: A partir del año 2015, se incorporó en el presupuesto del sector público una Provisión de Territorios Rezagados (o Fondo de Convergencia), cuyo fin es financiar iniciativas que apunten a superar las brechas que afectan a aquellos territorios identificados como rezagados. Estos recursos no buscan cubrir la totalidad de las inversiones contenidas en los Planes de Desarrollo Territorial, sino que contribuir con financiamiento para algunas de las iniciativas más relevantes para avanzar en la superación de las brechas de rezago. No se trata de inyectar más y más recursos, sino que coordinar el trabajo, según las prioridades definidas por el territorio y supervisadas por sus representantes, lo que permite focalizar la inversión en las áreas más relevantes y evitar la duplicación de esfuerzos. De este modo, los recursos del Programa pueden tener un efecto virtuoso para iniciar inversiones que luego son continuadas con recursos sectoriales o del FNDR. Se calcula que por cada peso de los recursos del Programa se logran articular otros cuatro de estas últimas fuentes de financiamiento.


Proyectos Financiados

El Programa tiene su foco principal en el desarrollo económico local y el fomento productivo, como una vía para mejorar el ingreso autónomo de las familias de los territorios respectivos. Los proyectos asociados a este objetivo buscan mejorar la competitividad de los distintos sectores productivos existentes (agricultura, turismo, vitivinícola, ganadería, entre otros). Adicionalmente, se financian proyectos de infraestructura habilitante para el desarrollo (ej: mejoramiento de rutas, embalses, sistemas de agua potable rural). Qué proyectos, sus características y a quién beneficia, es determinado en cada territorio a través de su gobernanza animada a través de las mesas propuestas.